夏磊 防范化解地方政府债务风险是今年政府工作重点，也是各方关注焦点。中央高压监管问责态势下，地方债务问题有所缓解，但部分地区压力仍较大，亟需破解之道。

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近年来，高层高度重视地方债务问题，制定出台了一系列政策措施，着力防范化解地方债务风险，目前进展如何？

地方显性债务风险总体可控，隐性债务风险较大。2023年一季度末我国政府部门杠杆率为51.5%，低于国际上通用以60%作为政府债务风险控制标准参考值；2022年末地方政府债务率约为125%，也显著低于IMF确定的债务率控制标准150%的上限。但隐性债务规模较大，根据IMF测算，2023年我国地方政府融资平台总额预计将达到65.7万亿元人民币。

结构性问题仍存在，主要表现为：一是央地之间财权事权不匹配。1994年分税制改革，地方财政收入来源减少的同时，事权和财政支出在逐步增加；2012年开始推行“营改增”试点，属于地方主力税种的营业税改为增值税，地方收入来源进一步减少。二是地方之间分布不均，部分财力相对薄弱的地区还本付息压力较大。2022年青海、贵州、吉林、甘肃、天津和海南地方政府负债率超过50%，天津、吉林、云南、辽宁、贵州、重庆、福建、河北、青海、海南、广西、内蒙古、湖南、山东、甘肃、湖北、黑龙江、江西、河南、安徽20省市债务率超过120%。

针对地方债务问题，决策部门始终秉持市场化、法治化的化债原则。具体来看，中央和地方都有哪些应对措施？

中央坚持不救助原则，但有支持措施。对于隐性债务存量，财政部多次强调坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，但中央仍会出台政策措施助力地方化解债务问题，主要体现：适度增加政府债务限额；加大中央对地方转移支付力度；通过政策性开发性金融工具、设备更新改造专项再贷款等方式减少地方事权；进一步优化顶层设计，鼓励盘活资产扩大有效投资、设立金融稳定保障基金；在推进深圳等地探索建立政府偿债备付金制度。

省级政府负总责。2022年6月国办发文明确提出，“坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责”。省级政府的化债主体责任体现在：一是统筹协调全省财政资源，增强化债能力；二是科学分配地方政府债务新增限额；三是加大省对下财政转移支付力度，对基层化债进行奖补；四是加强对基层政府举债监管，完善防范化解地方政府债务风险的考核和问责机制；五是从严从紧编制全省预算，削减无效支出，保障重大支出。

地方主要从两个维度破解债务难题：

一类是通过改善经营主体现金流，以时间换空间，缓解债务压力。主要有四大举措：一是利用贴息补偿，安排财政资金偿还。如2022年新疆精河县财政局明确提出优先足额安排到期政府债券还本付息资金；2022年乌兰察布利用化债贴息资金3.85亿元，有效化解偿债压力。二是通过非标转标等方式债务置换，降低融资成本。如云南康旅集团利用低成本银行贷款置换高成本债券和非标。三是通过发行再融资债券等方式展期，缓解短期资金压力。如2022年山东荣成市共争取省级再融资债券约19.91亿元,主要用于偿还对应的到期债务。四是建立防范风险基金、信保基金、专项资金池化解债务风险。如湖北、黑龙江、河北、贵州等地成立的信用保障基金/债务风险化解基金，为企业提供短期紧急流动性支持。

另一类是通过盘活资产，充分利用闲置资源等方式改善财务结构。主要有三大举措：一是以实物资产抵债，或处置闲置资产还债。如2021年呼和浩特市处置罚没资产3.47亿元，全部用于政府性债务化解。二是通过股权转让、债转股等方式化债。如2020年茅台集团发行150亿元债券用于收购贵州高速公路集团有限公司股权，帮助化解平台债务风险。2021年工商银行义乌分行联合工银投资成功实施“工银投资-义乌国资市场化债转股项目”，融资50亿元，用于偿还义乌国资或关联公司债务。三是通过REITs、专项资管计划等方式引进社会资本。如2022年11月浙商沪杭甬REITs成功发行，降低了原始权益人资产负债率约2个百分点。

风险提示：经济超预期波动，新冠病毒变异风险，地缘政治风险，产业政策不确定性等。

证券研究报告：《地方政府如何破解债务难题——财政专题研究报告之二》

对外发布时间：2023年6月24日

发布机构：国海证券股份有限公司

本报告分析师：夏磊

SAC编号：S0350521090004

夏磊 国海证券首席经济学家 观点新媒体专栏作者

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